Quelles leçons les responsables des politiques publiques du Canada peuvent-ils tirer de l’approche européenne à l’égard des véhicules électriques chinois ?

Le présent rapport a été préparé par le China Strategic Risks Institute (CSRI), un groupe de réflexion indépendant et non partisan spécialisé en politiques internationales, qui propose des analyses approfondies des risques et des possibilités associés à la montée en puissance de la République populaire de Chine. Publié avec le soutien de la Fondation Asie Pacifique du Canada (FAP Canada), il est présenté ici avec l’autorisation du CSRI.

Résumé de synthèse

Un défi commun : quelles leçons les responsables des politiques publiques du Canada peuvent-ils tirer de l’approche européenne à l’égard des véhicules électriques chinois ? Le rapport s’appuie sur l’expérience européenne pour souligner l’importance, pour le Canada, de faire de l’établissement d’une feuille de route claire en matière d’implantation de la production au pays et de transfert de technologies une condition essentielle à l’entrée des constructeurs automobiles chinois sur le marché canadien.

Le rapport paraît à un moment charnière pour le secteur automobile canadien, alors que le gouvernement fédéral met en place un contingent autorisant la vente de 49 000 véhicules électriques (VE) chinois par année au Canada et que le constructeur chinois Geely annonce son intention de commencer à y vendre des véhicules en 2027. Selon les informations rapportées, les constructeurs chinois BYD et Chery auraient également lancé des versions canadiennes de leurs sites Web au cours des dernières semaines, en prévision du début de leurs ventes l’an prochain.

Prenant l’approche de l’Union européenne (UE) comme étude de cas, le rapport invite les décideurs politiques du Canada à tenir compte des enseignements et des recommandations qui suivent. Ceux-ci sont essentiels pour concrétiser les engagements politiques visant à relancer le secteur automobile national, à favoriser le transfert de technologies et à implanter la production au pays.

● Les droits de douane de l’UE sur les VE chinois sont trop faibles pour être efficaces. Ils demeurent inférieurs au seuil nécessaire pour compromettre la rentabilité de ces véhicules, soit 50% ou plus. Ils ont donc ralenti, plutôt qu’enrayé, la progression des VE chinois sur le marché européen, tout en affaiblissant le pouvoir de négociation de l’UE en matière de transfert de technologies et de production locale.

● Les droits de douane ne remplacent pas une politique industrielle. Le succès de la marque nationale Togg, en Turquie, montre qu’une combinaison de soutien gouvernemental, d’incitatifs commerciaux et de mesures de défense commerciale peut permettre de bâtir un secteur national des VE concurrentiel.

● Les VE sont le fer de lance de la surcapacité industrielle chinoise et ne peuvent être considérés comme un problème propre au seul secteur automobile. L’UE se voit donc de plus en plus contrainte d’adopter une approche globale, assortie de mesures de sauvegarde sectorielles.

● La Chine utilise les investissements dans les VE comme levier stratégique et s’appuie sur les constructeurs automobiles étrangers pour accéder aux marchés internationaux, accroître la notoriété de ses marques et dissuader les gouvernements d’adopter des mesures de défense commerciale. Les opposants les plus influents aux droits de douane sur les VE étaient des constructeurs européens dont les chaînes d’approvisionnement et, auparavant, d’importantes sources de profits se trouvaient en Chine. Beijing s’est ainsi appuyé sur ces entreprises et sur les investissements dans les VE pour maintenir l’accès de ses exportations au marché unique européen.

● Peu d’éléments permettent de conclure que des transferts de technologies ont eu lieu — ou auront lieu — entre les producteurs chinois de VE et leurs concurrents locaux. Jusqu’à présent, les investissements de BYD en Hongrie, de Chery en Espagne et de fabricants de batteries pour VE en France n’ont pas donné lieu à des transferts substantiels de technologies vers leurs homologues européens. Les lois chinoises à portée extraterritoriale, en particulier, rendent de tels transferts pratiquement impossibles sans l’approbation explicite du gouvernement chinois.

● Le mécanisme de prix plancher de l’UE divise et ne fonctionne pas à l’heure actuelle; un contingent volontaire fondé sur la part de marché constitue une approche nettement préférable. Qu’il s’agisse des VE ou des véhicules hybrides chinois, l’UE n’a pas réussi à mettre en place un mécanisme de prix plancher dans un contexte de course au moins-disant entre les États membres. De nombreux acteurs européens demeurent sceptiques quant à cette solution, rappelant l’échec du précédent mécanisme de prix plancher appliqué aux exportations chinoises de produits solaires. En revanche, les négociations fructueuses de l’UE concernant un contingent volontaire pour les véhicules hybrides chinois montrent que cette approche est nettement préférable.

Principales recommandations

Le gouvernement du Canada devrait :

1. S’engager à réexaminer le contingent de VE chaque année et avant toute augmentation. Cet examen devrait porter sur la part de marché des VE chinois, les progrès réalisés dans l’implantation de la production au Canada, la sécurité et l’utilisation des données recueillies auprès de la population et des infrastructures canadiennes par les fabricants qui bénéficient du contingent, ainsi que les retombées économiques sur le secteur automobile national.

2. Résister aux pressions du gouvernement chinois visant à porter le contingent au-delà des 49 000 VE convenus. Ce volume étant insuffisant pour assurer la rentabilité des activités des producteurs chinois de VE, Beijing cherchera vraisemblablement à le faire augmenter en utilisant comme levier l’expiration de l’allègement tarifaire accordé aux produits du canola.

3. Exiger que tous les VE au Canada utilisent des logiciels, un fournisseur de services de stockage infonuagique et un module cellulaire pour l’Internet des objets (CIM) fiables et non chinois. Cette exigence offrirait une protection à la fois matérielle et logicielle pour assurer la sécurité des données canadiennes. Les constructeurs devraient également être tenus de soumettre chaque année leur code source aux organismes de réglementation et de leur permettre d’inspecter leurs activités de stockage de données. Ces exigences devraient être intégrées à toute initiative législative visant à moderniser la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques.

4. Exiger des entreprises chinoises de VE autorisées à exercer leurs activités au Canada qu’elles s’engagent à respecter une feuille de route en matière de production locale et de transfert de technologies. Le maintien de leur autorisation devrait être subordonné au respect d’un échéancier convenu pour l’implantation de la production de VE au Canada, notamment par la création de coentreprises à participation majoritaire canadienne assorties d’obligations de transfert de technologies. Le non-respect de cet échéancier devrait entraîner le retrait de leur autorisation de vendre des VE sur le marché canadien.

5. Privilégier la collaboration avec les gouvernements du Japon et de la Corée du Sud afin de créer des coentreprises réunissant des constructeurs automobiles établis au Canada et des fabricants japonais et sud-coréens de batteries pour VE. Le gouvernement pourrait notamment offrir des incitatifs fiscaux et des subventions, tout en encourageant les caisses de retraite canadiennes à investir dans ces coentreprises.

6. Adopter rapidement une législation sur le travail forcé. Celle-ci devrait imposer aux importateurs de VE le respect des dispositions relatives au travail forcé et la communication de renseignements sur la provenance des approvisionnements de leurs chaînes de production. Elle devrait également exiger que les projets d’investissement des entreprises chinoises dans le secteur des VE fassent appel à la main-d’œuvre locale.

7. Accroître les investissements et développer les capacités canadiennes de raffinage du lithium et des éléments des terres rares dans le cadre des efforts visant à soutenir une chaîne d’approvisionnement en batteries pour VE. Il faudrait, dans un premier temps, accorder la priorité aux sites permettant à la fois l’extraction et le raffinage du lithium au Canada.

8. Réexaminer la cible actuelle de 75% d’adoption des VE d’ici 2025 et envisager de l’assouplir. Cet assouplissement donnerait aux constructeurs automobiles établis au Canada le temps d’innover et de rattraper leurs concurrents chinois.

9. Envisager de revoir le Programme pour l’abordabilité des véhicules électriques afin de le réserver aux VE fabriqués par des entreprises qui assurent une production automobile complète au Canada.