Le récent discours du premier ministre Mark Carney à Davos propose une manière fondamentalement différente de comprendre l’économie mondiale, avec des implications importantes pour la façon dont le Canada devrait aborder la diversification de ses échanges commerciaux. Selon lui, l’époque où l’intégration économique pouvait être considérée comme mutuellement bénéfique, politiquement neutre et favorable à la paix tire à sa fin. L’interdépendance économique, autrefois perçue principalement comme une source d’efficacité et de prospérité partagée, est devenue conditionnelle, politisée et de plus en plus utilisée comme un instrument de pouvoir. Ce changement exige non pas de simples ajustements de politiques, mais une remise en question en profondeur de la notion même de diversification commerciale.
La stratégie conventionnelle de diversification des échanges du Canada a été façonnée dans le contexte d’une mondialisation fondée sur des règles. Elle visait à accroître les exportations au-delà des États-Unis, à conclure des accords commerciaux avec des pays situés à l’extérieur de l’Amérique du Nord et à permettre aux entreprises d’organiser leur production en fonction de leurs avantages comparatifs. La diversification des échanges était largement envisagée comme un exercice technocratique, reposant sur la conviction qu’une interdépendance plus profonde et plus diversifiée favoriserait automatiquement la stabilité et la prospérité.
Le premier ministre Carney fait valoir que ce cadre de référence n’est plus valable. Les grandes puissances économiques, notamment les États-Unis et la Chine, sont désormais disposées à instrumentaliser l’interdépendance économique, en utilisant les droits de douane, les normes, les sanctions et les mécanismes réglementaires comme leviers de pression et de contrainte. Dans ce contexte, les chaînes de valeur mondiales – en particulier dans les secteurs stratégiques – ne peuvent plus être considérées comme des systèmes commerciaux neutres axés sur l’optimisation de l’efficience, mais plutôt comme des espaces concurrentiels façonnés par l’intervention des États, au service d’objectifs de sécurité économique, de résilience et de positionnement géopolitique. Pour les puissances intermédiaires comme le Canada, l’idée selon laquelle une intégration commerciale accrue assurerait automatiquement la sécurité comporte le risque d’engendrer de nouvelles vulnérabilités structurelles.
La présente analyse soutient que, dans ces nouvelles conditions géoéconomiques, la diversification des échanges ne peut plus être réduite à une croissance des exportations vers des marchés autres que les États-Unis ni à la simple multiplication des accords commerciaux. De même, la diversification visant à réduire l’exposition au marché américain ne saurait être considérée comme intrinsèquement avantageuse dans tous les cas. Si la réduction d’une dépendance excessive à l’égard de notre principal partenaire commercial peut renforcer la résilience économique, une diversification qui ne tient pas compte des dynamiques géopolitiques, des sensibilités sectorielles et du positionnement du Canada au sein des chaînes de valeur mondiales risque de remplacer une vulnérabilité par une autre.
Les enjeux centraux ne résident donc pas uniquement dans le degré de concentration géographique des exportations canadiennes, mais bien dans la position stratégique du Canada au sein des chaînes de valeur mondiales et dans la détermination des dépendances critiques et des formes d’interdépendance qui sont politiquement et stratégiquement viables. Comme l’a souligné le premier ministre Carney, la diversification des échanges ne constitue pas seulement un objectif économique; elle est étroitement liée à l’autonomie stratégique et à la capacité des puissances intermédiaires d’agir sans s’exposer à des mesures de représailles.
La diversification des échanges doit ainsi être reconceptualisée comme une priorité stratégique nationale pour Ottawa – un véritable outil de politique publique et de diplomatie économique – plutôt que comme un exercice essentiellement technocratique. Cette approche implique de positionner le Canada au sein de chaînes de valeur fiables et de confiance, d’opérer une distinction explicite entre les secteurs stratégiques et non stratégiques, et de passer d’une logique axée sur l’expansion des exportations à une approche fondée sur la gestion de l’interdépendance. L’objectif n’est pas de se désengager de la mondialisation, mais de façonner les conditions dans lesquelles s’opère l’intégration du Canada à l’économie mondiale.
S’appuyant sur ce recadrage, la présente note propose trois réorientations de la stratégie canadienne de diversification des échanges : passer d’une logique d’expansion des exportations hors des États-Unis à un positionnement stratégique au sein des chaînes de valeur mondiales; adopter une approche sectorielle sélective qui reconnaît la diversité des logiques politiques et sécuritaires entre les secteurs et au sein même de ceux-ci; et remplacer la recherche d’autonomie par une interdépendance gérée avec des partenaires de confiance. Afin de mettre en œuvre ces orientations, la note propose un cadre d’action fondé sur cinq axes (« P ») : poursuivre l’intégration commerciale dans les secteurs non stratégiques; protéger contre les goulets d’étranglement et promouvoir les atouts nationaux dans les chaînes de valeur stratégiques; nouer des partenariats avec des alliés; et prévoir les risques émergents. Pris ensemble, ces leviers redéfinissent la diversification des échanges comme un outil de gestion des risques, au service du renforcement de la résilience, de la sécurité économique et de la capacité d’action stratégique.
Les limites du paradigme actuel de diversification des échanges
L’approche actuelle du Canada en matière de diversification des échanges reflète les hypothèses d’une phase antérieure de la mondialisation. Historiquement, la politique canadienne de diversification poursuivait trois objectifs principaux : réduire la dépendance au marché américain en accroissant les exportations hors du continent; améliorer l’accès à des marchés non américains par la conclusion d’accords commerciaux; et inciter les entreprises à diversifier leurs fournisseurs et leurs clients lorsque la résilience semblait insuffisante. Cette approche reposait sur une logique axée sur le marché, qui considérait les échanges internationaux comme largement neutres sur le plan politique et supposait que les entreprises disposaient d’une autonomie prépondérante dans l’organisation de leurs chaînes de production transfrontalières.
Ces hypothèses se sont toutefois considérablement affaiblies. Les contrôles à l’exportation, les mécanismes de filtrage des investissements, les obligations de diligence raisonnable, les droits de douane et les règles visant les « entités étrangères préoccupantes » sont désormais utilisés pour orienter directement les lieux d’approvisionnement, les partenariats possibles, les technologies pouvant être déployées et les marchés accessibles aux entreprises. Dans de telles conditions, les stratégies de diversification des échanges qui font abstraction des structures géopolitiques risquent de reproduire, voire d’accentuer, les vulnérabilités, plutôt que de les atténuer.
Ce décalage est particulièrement manifeste dans des secteurs stratégiques tels que la fabrication de pointe et les technologies propres. Les entreprises de ces secteurs peuvent être encouragées à se diversifier vers l’Asie, pour se heurter ensuite à des restrictions en matière de transfert technologique, à des obstacles à l’accès à des intrants critiques ou à des limites d’ordre politique imposées par les États-Unis, la Chine ou d’autres grandes économies, rendant des partenaires par ailleurs efficients difficilement viables. Dans de tels contextes, une diversification des échanges axée exclusivement sur la facilitation des exportations peut accroître l’exposition aux risques réglementaires, aux revirements de politiques publiques ou à des pressions coercitives.
Réorientation 1 : De l’expansion des exportations à un positionnement stratégique dans les chaînes de valeur
Conséquences politiques : La diversification des échanges devrait être évaluée en fonction du positionnement du Canada au sein des chaînes de valeur mondiales, plutôt qu’en fonction des seuls volumes d’exportation ou de l’étendue géographique des marchés.
Plutôt que de considérer la croissance des exportations hors des États-Unis comme une fin en soi, la politique de diversification devrait privilégier l’analyse de l’intégration du Canada dans les chaînes de valeur, tant comme fournisseur que comme acheteur, en particulier dans les secteurs d’importance stratégique. Un positionnement stratégique suppose la détermination de segments des chaînes de valeur où les atouts du Canada – notamment ses ressources naturelles, sa crédibilité réglementaire et son alignement politique avec des partenaires clés – lui confèrent des avantages durables, tout en assurant une gestion proactive des dépendances liées aux intrants importés critiques, aux technologies essentielles et aux marchés d’exportation.
Le secteur des minéraux critiques illustre clairement cet enjeu. La diversification des échanges ne peut se limiter à l’exportation de lithium, de nickel ou de terres rares vers un nombre accru de marchés. Elle doit également tenir compte de la dépendance du Canada à l’égard des capacités étrangères de transformation, de raffinage et des technologies en aval. Une approche stratégique de la diversification implique donc le renforcement des capacités intermédiaires de transformation et de raffinage, le développement d’activités à forte valeur ajoutée et difficilement substituables, telles que la traçabilité et la conformité aux normes internationales, ainsi que la sécurisation de l’accès aux intrants et au savoir-faire, en particulier auprès de partenaires et d’alliés de confiance. Dans cette optique, la diversification vise autant la gestion des interdépendances en amont que l’expansion des débouchés à l’exportation.
Réorientation 2 : D’une diversification généralisée à une approche sectorielle différenciée
Conséquences politiques : La diversification des échanges doit être conçue différemment selon qu’il s’agit de secteurs stratégiques ou non stratégiques, et, dans de nombreux cas, selon les segments au sein d’un même secteur.
L’économie mondiale se structure de plus en plus autour d’une distinction entre les secteurs non stratégiques, qui continuent de fonctionner principalement selon des mécanismes de marché, et les secteurs stratégiques, où la dépendance à l’égard de fournisseurs étrangers est jugée trop critique pour être laissée aux seules forces du marché. Dans ces secteurs, l’activité économique est de plus en plus influencée par l’intervention des États, les considérations de sécurité nationale et les politiques industrielles. Les secteurs stratégiques comprennent notamment les technologies à double usage, les semi-conducteurs, les batteries pour véhicules électriques, les minéraux critiques, les produits pharmaceutiques et les services infonuagiques. Cette distinction s’applique souvent à l’intérieur même des secteurs : certains segments des chaînes de valeur demeurent commercialement viables, tandis que d’autres soulèvent des enjeux majeurs de sécurité économique ou nationale.
Les secteurs stratégiques sont ceux dans lesquels l’interdépendance peut générer des vulnérabilités systémiques. Le contrôle de goulets d’étranglement, de la continuité des approvisionnements ou d’acteurs clés peut être instrumentalisé, créant des risques pour la prospérité économique et la sécurité nationale que les mécanismes de marché ne permettent pas de gérer adéquatement. En réponse, les gouvernements s’éloignent volontairement d’une logique strictement axée sur l’efficience économique, acceptant des coûts plus élevés, une redondance accrue et des partenariats plus sélectifs comme compromis nécessaires pour réduire les leviers de coercition et renforcer la résilience et la confiance.
Les industries de défense et les technologies liées à la transition énergétique illustrent clairement cette dynamique. Les chaînes de valeur associées à l’énergie propre et aux véhicules électriques, au traitement des minéraux, aux chimies avancées des batteries, aux technologies de réseau et aux systèmes de contrôle numériques sont plus susceptibles d’être considérées comme stratégiques, dans la mesure où les grandes puissances économiques peuvent exploiter l’accès à ces segments à des fins géopolitiques. À l’inverse, le déploiement en aval, l’installation et certains services peuvent permettre une participation internationale plus large, sous réserve de mécanismes de gestion des risques appropriés.
Réorientation 3 : De la recherche d’autonomie‑à une interdépendance gérée
Conséquences politiques : L’objectif de la diversification des échanges ne doit pas être une indépendance autarcique, mais une autonomie stratégique fondée sur une interdépendance gérée.
Pour une puissance intermédiaire comme le Canada, une autonomie économique complète n’est ni réaliste ni souhaitable. L’objectif le plus atteignable consiste plutôt à façonner l’interdépendance dans les secteurs stratégiques et à certains stades des chaînes de valeur de manière à réduire la vulnérabilité à la coercition étrangère, à préserver la marge de manœuvre des politiques publiques et à renforcer le pouvoir de négociation – notamment par la coordination avec des partenaires de confiance.
Incidences pour l’élaboration des politiques à Ottawa : opérationnaliser les « cinq P »
La mise en œuvre de ces réorientations exige un cadre cohérent de gouvernance de l’interdépendance – un cadre qui précise également la manière dont le Canada devrait interagir avec les grandes économies asiatiques, y compris la Chine, à la lumière de la récente visite du premier ministre Carney dans la plus grande économie d’Asie.
Poursuivre (là où les marchés demeurent déterminants)
Le Canada devrait continuer de promouvoir l’expansion et l’intégration commerciales dans les secteurs non stratégiques, y compris avec de grands pays comme la Chine. Dans ces secteurs, les enjeux de sécurité économique demeurent limités, même si certains gouvernements étrangers peuvent occasionnellement adopter des mesures commerciales protectionnistes. À cet égard, l’accent devrait être mis tout particulièrement sur le renforcement des échanges avec la région indo-pacifique, où la croissance économique reste soutenue et où la logique commerciale demeure prédominante.
Protéger (là où les États interviennent)
Dans les secteurs stratégiques, la diversification doit explicitement cerner et traiter les goulets d’étranglement susceptibles d’être instrumentalisés à des fins de coercition. Ces efforts comprennent la réduction de l’exposition, tant à l’importation qu’à l’exportation, à des pôles de transformation concentrés dans un seul pays ou à des segments critiques des chaînes de valeur pouvant être exploités, en particulier lorsqu’il s’agit de pays ayant démontré une volonté d’instrumentaliser l’interdépendance.
Promouvoir (les atouts nationaux)
La diversification devrait renforcer les capacités canadiennes dans les segments stratégiques des chaînes de valeur où la fiabilité, la conformité aux normes et l’alignement politique confèrent un avantage comparatif, positionnant le Canada comme partenaire incontournable dans les secteurs d’importance stratégique. La détermination de ces atouts nationaux, notamment dans le domaine des minéraux critiques, devrait se faire au niveau des segments de la chaîne de valeur plutôt qu’au niveau sectoriel général.
Nouer des partenariats (pour cogérer l’interdépendance)
Une interdépendance gérée repose sur une coordination étroite avec des partenaires de confiance. Dans les secteurs stratégiques, la diversification vers l’Asie devrait privilégier la profondeur de l’alignement avec les partenaires internationaux du Canada plutôt que l’élargissement indifférencié de la portée des marchés.
Prévoir (les risques émergents)
Enfin, Ottawa doit investir dans les capacités de l’État afin de cartographier en continu les dépendances, d’évaluer la substituabilité des intrants et d’anticiper les évolutions géopolitiques ou technologiques susceptibles de générer de nouveaux risques pour la sécurité économique à moyen et long terme.
Quelle place pour la Chine dans la stratégie canadienne de diversification des échanges?
La Chine ne s’inscrit dans la stratégie canadienne de diversification ni comme un partenaire dont il faudrait se désengager complètement, ni comme un partenaire avec lequel il conviendrait de s’intégrer sans discernement. Dans le cadre d’une interdépendance gérée, l’engagement avec la Chine est le plus pertinent dans les secteurs non stratégiques ou dans des segments clairement circonscrits de chaînes de valeur stratégiques, en particulier lorsque la coopération contribue aux objectifs mondiaux de décarbonation sans accroître les dépendances asymétriques. À l’inverse, les nœuds stratégiquement sensibles susceptibles d’être instrumentalisés par la Chine devraient être ancrés dans des chaînes de valeur fiables et alignées sur celles de partenaires et d’alliés, même si cela se traduit par une réduction de l’efficience économique à court terme.
