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Note de synthèse : Enquête publique du Canada sur l’ingérence étrangère dans les processus électoraux et les institutions démocratiques fédéraux

Informations générales

Du 29 janvier au 2 février, la Commission sur l’ingérence étrangère du Canada a tenu des audiences préliminaires dans le cadre de l’Enquête publique sur l’ingérence étrangère dans les processus électoraux et les institutions démocratiques fédéraux. La Commission a été créée par le gouvernement du Canada le 7 septembre 2023 pour « examiner et évaluer » deux éléments. Le premier est « l’ingérence de la Chine, de la Russie et d’autres États étrangers ou acteurs non étatiques » dans les élections fédérales canadiennes de 2019 et 2021. Le second est « le flux d’informations à destination des décideurs de haut niveau, y compris les élus » et d’autres personnes, pendant et dans les semaines qui ont suivi ces deux élections, et les mesures prises par ces décideurs en réponse à cette ingérence. Le 24 janvier, la Commission a ajouté l’Inde au champ de son enquête ; toutefois, la nature exacte des allégations à l’égard de l’Inde reste floue.

L’objectif de cette première série d’audiences, qui a porté sur la confidentialité des questions de sécurité nationale, était d’aider la Commission à trouver un équilibre entre deux impératifs : rendre le plus d’informations possible publiques, tout en protégeant la confidentialité des sources et des méthodes, étant donné qu’une grande partie de ces informations provient de documents de sécurité nationale et de sources classées très secrètes.

Les audiences publiques reprendront en mars, lorsque la Commission présentera et examinera les preuves de l’ingérence étrangère et son impact possible sur les deux élections en question. Elle publiera un rapport intérimaire le 3 mai. Une deuxième phase de travail « politique » aura lieu à l’automne pour évaluer la capacité du gouvernement fédéral à « détecter, dissuader et contrer » les incidents d’ingérence étrangère. La Commission présentera son rapport final, assorti de recommandations, d’ici la fin de l’année 2024.

Les faits établis par l’enquête publique et les mesures prises par le Canada pour y répondre pourraient avoir de profondes répercussions sur notre sécurité nationale et l’intégrité de nos institutions démocratiques. Cet article a pour but d’informer les parties prenantes de la FAP Canada sur les principaux aspects de cette question, notamment la définition de l’ingérence étrangère, les événements et les révélations qui ont précédé et précipité l’enquête publique, et ce qu’il faut suivre de près au fur et à mesure que le processus se déroule.

La FAP Canada publiera en mai un rapport politique plus détaillé sur l’ingérence étrangère, avec des réflexions et des leçons sur la façon dont d’autres pays ont réagi à des menaces similaires pour leurs systèmes démocratiques.

Étapes du processus d’enquête publique

Définition de « l’ingérence étrangère »

Au Canada, la Loi sur le SCRS définit l’ingérence étrangère comme « activités influencées par l’étranger qui touchent le Canada ou s’y déroulent et sont préjudiciables à ses intérêts, et qui sont d’une nature clandestine ou trompeuse ou comportent des menaces envers quiconque ».

Le ministère de la Justice la définit comme « des activités trompeuses, coercitives et menaçantes [qui] peuvent cibler tous les ordres de gouvernement, le secteur privé, le milieu universitaire, les diverses communautés et le grand public ».

Il faut distinguer l’ingérence étrangère de l’influence étrangère ; alors que cette dernière se réfère à des activités légitimes telles que la diplomatie publique, la première se réfère à des acteurs tels que des gouvernements étrangers et leurs mandataires qui cherchent à promouvoir leurs propres objectifs stratégiques, par exemple en influençant secrètement les résultats électoraux d’un autre pays ou en menaçant et en nuisant à des dissidents politiques sur le territoire souverain d’un autre pays. 

Si l’ingérence étrangère n’est pas un phénomène nouveau, la portée et l’ampleur de la menace se sont accrues ces dernières années en raison de la mondialisation, des progrès technologiques et de la montée des tensions géopolitiques. D’autres démocraties ont ainsi été amenées à définir ou à mettre à jour leurs définitions et à introduire des mesures législatives et administratives pour détecter, dissuader et se défendre contre la menace croissante de l’ingérence étrangère.

Australie

Les activités d’ingérence étrangère sont celles « menées par ou au nom d’une puissance étrangère », qui sont « coercitives, corruptrices, trompeuses ou clandestines, et contraires à la souveraineté, aux valeurs et aux intérêts nationaux de l’Australie ».

Royaume-Uni

L’ingérence étrangère est une « activité malveillante menée pour le compte ou au profit d’une puissance étrangère » qui vise à « semer la discorde, manipuler le discours public, discréditer le système politique, biaiser l’élaboration des politiques et porter atteinte à la sécurité ou aux intérêts du Royaume-Uni ».

États-Unis

L’ingérence étrangère est décrite comme « des actions malveillantes menées par des gouvernements étrangers ou des acteurs étrangers dans le but de semer la discorde, de manipuler le discours public, de discréditer le système électoral, de biaiser l’élaboration des politiques ou de perturber les marchés dans le but de saper les intérêts des États-Unis et de leurs alliés ».

Chronologie des révélations sur l’ingérence étrangère de la Chine

À la fin de l’année 2022, de nombreux médias canadiens ont commencé à rapporter que la Chine avait mené une campagne sophistiquée pour influencer les candidats politiques et les électeurs canadiens lors des élections fédérales de 2019 et 2021. La chronologie ci-dessous donne un aperçu de certains des reportages qui ont contribué à sensibiliser les Canadiens à cette question.

  • Novembre 2022 :Global News a révélé que le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) a averti le premier ministre Justin Trudeau de la « vaste campagne d’ingérence étrangère » de la Chine pendant les élections de 2019, y compris un réseau clandestin qui a fourni 250 000 $CA à au moins 11 candidats fédéraux — principalement des libéraux — par l’intermédiaire de groupes mandataires.
  • Février 2023 : The Globe and Mail a rapporté que des documents confidentiels du SCRS affirment que la Chine a utilisé une « stratégie sophistiquée » pour perturber les élections fédérales de 2021 au Canada. Selon ces documents, l’objectif principal de Pékin était de faire en sorte que les élections débouchent sur un gouvernement libéral minoritaire. Les documents divulgués indiquent également que Pékin a demandé à ses consulats de « tirer parti des membres de la communauté chinoise et des associations [actives] sur le plan politique » pour inciter les Canadiens d’origine chinoise à ne pas voter pour les candidats conservateurs, jugés trop hostiles à la Chine.
  • Mars 2023 : SelonGlobal News, le député libéral Han Dong, dont la circonscription est principalement peuplée de Chinois, avait conseillé en privé au consul général de Chine à Toronto de « ne pas libérer Michael Kovrig et Michael Spavor ». M. Dong a poursuivi Global News pour diffamation, mais a néanmoins démissionné du caucus libéral. Il siège désormais en tant que député indépendant.
  • Mai 2023 : Le député conservateur Michael Chong, qui critique ouvertement la façon dont Pékin traite sa minorité musulmane ouïghoure, a dévoilé que le SCRS l’avait informé que lui et sa famille à Hong Kong étaient la cible d’agents chinois.

Chronologie des réponses du gouvernement

Face à la pression politique et publique, le premier ministre Justin Trudeau a chargé, en mai 2023, l’ancien gouverneur général David Johnston de mener une enquête sur l’ingérence étrangère de la Chine. La chronologie ci-dessous retrace les moments clés qui ont conduit à l’enquête publique qui a débuté en janvier 2024.

  • Mars 2023 : Outre la nomination de M. Johnston pour examiner les allégations d’ingérence étrangère, le gouvernement fédéral a lancé diverses initiatives pour lutter contre l’ingérence étrangère, notamment des consultations publiques en vue de la création d’un registre pour la transparence en matière d’influence étrangère. Il a également créé un poste de coordinateur national de la lutte contre l’ingérence étrangère, investi 5,5 M$ CA pour renforcer la capacité de la société civile à lutter contre la désinformation et alloué 48,9 M$ CA sur trois ans pour renforcer les capacités de la GRC en matière de lutte contre l’ingérence étrangère.
  • Mai 2023 : Dans son rapport final, M. Johnston a déconseillé la tenue d’une enquête publique « compte tenu du caractère sensible des renseignements ». Il a également contesté plusieurs affirmations de Global News et de The Globe and Mail, affirmant que ces médias avaient mal interprété des documents confidentiels.

    Le gouvernement a d’abord soutenu les conclusions de M. Johnston, mais la Chambre des communes a rejeté la recommandation de ne pas lancer d’enquête publique et les membres de l’opposition ont critiqué le manque de transparence du processus. Tous les partis d’opposition ont voté en faveur de la démission de M. Johnston dans une motion non contraignante. Dans un sondage national commandé par The Globe and Mail et CTV News, 59 % des personnes interrogées se sont prononcées en faveur d’une enquête publique formelle.

  • Juin 2023 : David Johnston a démissionné de son rôle de rapporteur spécial après avoir remis son rapport final et confidentiel au Cabinet du premier ministre.
  • Septembre 2023 : Le gouvernement du Canada a mis en place une enquête publique sur l’ingérence étrangère. La portée de l’enquête — décrite dans le mandat — et le commissaire nommé pour la diriger — la juge québécoise Marie-Josée Hogue — ont été déterminés par le gouvernement, avec l’accord de tous les partis d’opposition.

Quoi surveiller, et qui ?

Avant même que l’enquête publique ne débute officiellement, certains groupes ayant un intérêt évident dans l’issue de l’enquête ont critiqué le processus. Il s’agit notamment des groupes suivants :

  • Les partis d’opposition qui protestent contre les limites imposées à leur participation. Le chef de file des conservateurs, Pierre Poilievre, a accusé les libéraux de « dissimuler la vérité sur l’ingérence étrangère dans notre démocratie » en refusant initialement aux Canadiens le droit à une « véritable enquête indépendante ». Son parti a également critiqué le rôle limité qui lui a été accordé dans l’enquête. Selon le mandat de la Commission, le gouvernement du Canada a « la possibilité de participer pleinement à l’enquête publique », et peut donc contre-interroger les témoins et accéder aux documents confidentiels. Les conservateurs, quant à eux, se voient accorder le statut « d’intervenants », ce qui signifie qu’ils ne peuvent que présenter des observations dans le cadre de l’enquête. Mme Hogue a défendu cette décision en déclarant que l’enquête devait « rester non partisane et indépendante ».
  • Les groupes de la société civile qui sont mécontents de la participation de politiciens canadiens qui, selon eux, ont des liens avec Pékin. Par exemple, la Coalition pour les droits de la personne, qui représente divers groupes de défense de la diaspora au Canada, a menacé de se retirer de la procédure en raison du statut de plein droit accordé à Han Dong et à l’ancien député libéral Michael Chan, ainsi que du statut d’intervenant accordé au sénateur Yuen Pau Woo. Mme Hogue a fait remarquer que c’est « précisément parce qu’il y a des allégations » contre ces hommes qu’il est « primordial qu’ils bénéficient de l’ensemble des droits de participation et des protections ».  Le 31 janvier, le Projet de défense des droits des Ouïghours (URAP) s’est retiré de l’enquête, affirmant que le processus mettrait les victimes en danger.

    Le retrait de groupes de la diaspora tels que l’URAP est un fait nouveau important, car les membres de ces communautés de la diaspora sont les victimes les plus fréquentes et les plus vulnérables des activités d’ingérence étrangère. Le processus devra veiller à ce que des dispositions adéquates soient prises pour assurer leur sécurité, y compris des mesures visant à protéger leur identité afin qu’ils ne subissent pas d’autres répercussions.

  • Gouvernements étrangers en question. L’ambassade de Chine au Canada a déclaré qu’elle « déplorait vivement » l’enquête et qu’il y aurait des « conséquences » si le Canada ne renonçait pas à son « parti pris idéologique ».  En Inde, The Economic Times, l’un des plus grands journaux anglophones du pays, a accusé le gouvernement Trudeau d’utiliser l’Inde comme « un stratagème... pour détourner l’attention » de la Chine, dont les actions présumées ont généralement favorisé les libéraux.

Conclusion

Le processus d’enquête publique sur l’ingérence étrangère se poursuivant tout au long de l’année 2024, il est impératif de le rendre aussi transparent que possible, tout en gardant à l’esprit les préoccupations en matière de sécurité nationale. Les participants à la Commission ont déjà demandé à Mme Hogue de « faire tous les efforts possibles » pour fournir au public autant d’informations que possible. Au cours des auditions, la Commission a demandé au SCRS de divulguer 13 documents confidentiels afin d’évaluer la quantité d’informations que le gouvernement pourrait partager. Si certains de ces documents étaient lisibles, d’autres étaient entièrement expurgés. Sachant qu’il a fallu 200 heures au personnel des services de renseignement pour mener à bien ce travail, il est évident que la Commission devra trouver des solutions créatives pour relever le défi que représente la mise à disposition du public d’informations confidentielles.

Le rapport final de la Commission pourrait avoir des effets durables sur l’État de droit au Canada, des effets qui concernent tous les Canadiens. Ottawa s’inspirera probablement des stratégies employées par des alliés tels que l’Australie, les États-Unis et le Royaume-Uni lorsqu’il adoptera une législation plus stricte pour contrer l’ingérence étrangère. Par exemple, le Canada envisage déjà de mettre en place un registre des activités étrangères, qui obligerait les entités exerçant des activités de lobbying pour le compte d’autres gouvernements à consigner leurs activités. En outre, en novembre 2023, le gouvernement a lancé des consultations publiques afin de déterminer comment moderniser le SCRS pour mieux contrer l’ingérence étrangère et comment modifier le Code criminel, la Loi sur la protection de l’information et la Loi sur la preuve au Canada pour faire face à cette menace croissante. Les dernières décisions de Sécurité publique Canada — qui a annoncéle 29 janvier qu’il appliquerait des mesures de surveillance aux prochaines élections partielles — montrent qu’Ottawa a déjà commencé à agir pour mieux protéger les processus démocratiques du Canada.

Il est donc important que les Canadiens continuent de suivre — et d’examiner, le cas échéant — les travaux de la Commission afin de vérifier que le processus et ses résultats servent effectivement les intérêts du Canada. La lutte contre l’ingérence étrangère et la protection des institutions démocratiques exigent un effort de toute la société, qui passe par la sensibilisation et le renforcement de la résilience. Cette enquête publique pourrait définir la manière dont Ottawa s’attaquera au problème et dont les Canadiens relèveront le défi croissant de l’ingérence étrangère.

• Editeur : Ted Fraser; Traduction : Eva Moreta

Chloe Yeung

Chloe Yeung est chercheuse-boursière au sein de l’équipe de la Grande Chine de la Fondation Asie-Pacifique du Canada. Elle est titulaire d'une maîtrise en affaires mondiales de la Munk School of Global Affairs and Public Policy de l'Université de Toronto et d'un baccalauréat ès arts et sciences de l'University College London (UCL). Ses intérêts de recherche comprennent les relations Canada-Chine, le commerce et le développement durables et l'égalité des sexes.

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Vina Nadjibulla

Vina gère les activités de recherche, d’éducation et de soutien au réseau de la FAP Canada. Elle supervise également les programmes de subventions et de bourses de recherche de la Fondation, ainsi que les projets de développement et de renforcement des capacités. Elle intervient fréquemment dans les médias pour commenter la géopolitique, la politique étrangère canadienne et les relations entre le Canada et l’Asie, en particulier l’Inde et la Chine.

En tant que spécialiste de la sécurité internationale et de la consolidation de la paix, Vina son expérience professionnelle s’étend sur plus de vingt ans dans les domaines de la diplomatie de haut niveau, de la défense des intérêts, de l’élaboration de politiques et de l’analyse des risques politiques.

Des zones de guerre aux salles de réunion, Vina a travaillé avec des gouvernements nationaux, des organisations à but non lucratif et des organisations philanthropiques au Canada, aux États-Unis, en Chine et dans un certain nombre de pays d’Afrique et d’Asie centrale.