L’entrée en vigueur du Traité sur la haute mer, officiellement l’Accord sur la biodiversité au-delà des juridictions nationales (BBNJ) dans le cadre de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM), marque une avancée importante en matière de gouvernance environnementale mondiale. Après avoir franchi le seuil des 60 ratifications en septembre 2025, le Traité est entré en vigueur le 17 janvier, créant ainsi le premier cadre international contraignant pour la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine dans les zones situées au-delà des juridictions nationales – des eaux qui couvrent près des deux tiers des océans du monde.
Le Traité sur la haute mer, adopté en 2022, représente un rare moment d’ambition multilatérale, aux côtés du Cadre mondial de la biodiversité de Kunming-Montréal (GBF). Ces deux instruments sont structurellement liés. L’objectif « 30x30 » du GBF, qui vise à protéger 30 % des terres et des océans de la planète d’ici 2030, ne pourra être atteint sans des avancées en matière de conservation en haute mer, tandis que le Traité fournit les outils juridiques et institutionnels nécessaires pour y parvenir. Ses mécanismes fondamentaux, à savoir les aires marines protégées (AMP), les évaluations d’impact sur l’environnement (EIE) et les règles d’accès aux ressources génétiques marines et de partage des avantages qui en découlent, fournissent l’architecture opérationnelle nécessaire à la mise en œuvre des objectifs de biodiversité au-delà de la compétence nationale.
Il est essentiel de noter que la portée du Traité ne s’arrête pas à ce qu’on voit à première vue. Il s’applique aussi aux ressources biologiques des fonds marins internationaux ainsi qu’à la colonne d’eau. L’exploitation minière en eaux profondes cible des gisements minéraux non vivants et est réglementée par l’Autorité internationale des fonds marins, mais comme ces activités perturbent les écosystèmes benthiques que le Traité sur la haute mer vise à protéger, les deux régimes interagissent directement, et cette interaction risque de devenir une source croissante de tensions en matière de gouvernance.
De plus, le Traité est entré en vigueur dans un contexte géopolitique sensiblement différent de celui dans lequel il a été négocié. Son importance sera mesurée à l’aune de sa mise en œuvre : qui y participe, quelles règles sont institutionnalisées et comment il est appliqué dans les régions contestées. L’Asie du Sud-Est, et en particulier la mer de Chine méridionale, constituera un terrain d’essai déterminant.
Un traité historique à un moment difficile
Le Traité sur la haute mer a été négocié à une époque où les États-Unis participaient encore largement à la gouvernance environnementale multilatérale et où les mécanismes de financement climatique fonctionnaient encore, même de manière minimale. Ce contexte a changé. En janvier 2025, la seconde administration Trump a retiré les États-Unis de l’Accord de Paris, s’est désengagée des processus climatiques des Nations Unies et a révoqué ses engagements nationaux en matière de conservation « 30x30 ». Les États-Unis ont signé le Traité sur la haute mer en 2023, mais sa ratification par le Sénat est désormais, de fait, écartée.
Ce changement est important non pas parce qu’il a créé des vulnérabilités – le silence du Traité sur les différends relatifs aux frontières maritimes, la souplesse de son libellé en matière de mise en œuvre et son recours aux mécanismes de déclaration étaient dès le départ des caractéristiques d’un texte conçu pour obtenir une large adhésion – mais bien parce qu’il limite la coalition d’États capables de soutenir des interprétations cohérentes et fondées sur des règles à partir de ces ambiguïtés. Les compromis à la conception qui étaient politiquement nécessaires opèrent désormais dans un environnement géopolitique moins apte à en gérer les conséquences, en particulier dans les régions maritimes contestées.
Une grande partie de l’architecture opérationnelle du Traité reste en cours d’élaboration. Les processus de la Commission préparatoire (PrepCom) façonnent les principales composantes institutionnelles en amont de la première Conférence des Parties (COP1), notamment les organes scientifiques, les normes d’évaluation environnementale et les mécanismes de mise en œuvre. Les règles et normes intégrées à ces institutions refléteront les priorités des acteurs qui participent activement à leur élaboration – et, à ce stade, ces acteurs incluent la Chine en tant que partie à part entière, mais excluent les États-Unis, le Canada, l’Inde et l’Australie, entre autres. La conception institutionnelle est rarement neutre; les procédures, normes et précédents établis aujourd’hui façonneront le fonctionnement du Traité sur la haute mer dans les régions contestées pour les années à venir.
L’Asie du Sud-Est comme site de mise en œuvre clé
L’Asie du Sud-Est est au cœur de la réussite du Traité, tant pour des raisons écologiques que politiques. La région abrite certains des écosystèmes marins et côtiers les plus importants au monde. Le Triangle de corail – qui englobe l’Indonésie, la Malaisie, les Philippines, la Papouasie–Nouvelle-Guinée, les Îles Salomon et le Timor-Oriental – est largement reconnu comme le centre mondial de la biodiversité marine. Ses mangroves, ses herbiers marins et les écosystèmes côtiers adjacents constituent à la fois des foyers de biodiversité et des réservoirs essentiels de carbone bleu.
L’atteinte des cibles mondiales en matière de biodiversité dépendra largement des résultats de conservation dans cette région. Cependant, l’Asie du Sud-Est est également l’endroit où l’économie politique de la perte de biodiversité est la plus profondément ancrée. La dégradation de l’environnement est étroitement liée à la production de matières premières, à la conversion des terres et à l’application inégale de la réglementation. La production d’huile de palme en est un exemple frappant : l’Indonésie et la Malaisie représentent ensemble plus de 80 % de l’offre mondiale, et l’expansion des plantations demeure un facteur majeur de déforestation et de dégradation des tourbières. Ces pressions structurelles s’étendent au domaine maritime, où la dégradation écologique recoupe les rivalités géopolitiques.
La mer de Chine méridionale : d’un différend de souveraineté à un différend en matière de conservation
La mer de Chine méridionale présente à la fois une importance écologique majeure et un caractère hautement contesté sur le plan politique. Elle figure parmi les régions marines les plus productives sur le plan biologique au monde, mais elle a subi une dégradation environnementale considérable. La construction d’îles à grande échelle, les pratiques de pêche destructrices et les activités maritimes concurrentes ont endommagé environ 7 000 acres de récifs en raison des activités concurrentes de la Chine, du Vietnam, des Philippines, de la Malaisie et de Taïwan – les parties revendicatrices dans le différend en mer de Chine méridionale.
Le Traité sur la haute mer introduit une nouvelle dimension dans ce différend de longue date. Ses dispositions relatives aux aires marines protégées et aux évaluations d’impact environnemental s’appliquent aux zones situées au-delà des juridictions nationales. Toutefois, en mer de Chine méridionale, l’existence et la localisation de ces zones sont elles-mêmes contestées.
La sentence arbitrale rendue en 2016 concernant la mer de Chine méridionale a conclu qu’aucune des entités maritimes situées à l’intérieur de la « ligne en neuf traits » de la Chine ne donne droit à des zones maritimes étendues au-delà de ce que permet la CNUDM. Selon cette interprétation, des portions substantielles de la mer de Chine méridionale constituent de la haute mer assujettie au régime du Traité sur la haute mer. Les Philippines ont adopté une position largement conforme à cette interprétation et ont indiqué leur appui à l’application d’outils de conservation dans ces zones. La Chine rejette la sentence de 2016 et ne reconnaît pas l’existence de haute mer à l’intérieur de la ligne en neuf traits. Selon la position de Beijing, la majeure partie de la mer de Chine méridionale relève de sa juridiction, ce qui la soustrait au champ d’application du Traité.
Cette divergence crée un dilemme de gouvernance. Les mesures de conservation, telles que la désignation d’aires marines protégées ou la réalisation d’évaluations d’impact environnemental, peuvent être interprétées soit comme des initiatives écologiques, soit comme des affirmations implicites de juridiction. Le Traité ne résout pas cette ambiguïté. Sa réserve à l’égard des différends maritimes constituait un compromis délibéré visant à en assurer l’adoption, mais elle laisse sa mise en œuvre exposée aux rivalités géopolitiques.
Positionnement institutionnel de la Chine
La Chine est bien positionnée pour influencer le déroulement de ces dynamiques. Beijing a ratifié le Traité sur la haute mer en décembre 2025 et participera en tant que partie à part entière à la COP1. Au cours des négociations, la Chine a soutenu le Traité tout en privilégiant systématiquement des approches souples et au cas par cas pour sa mise en œuvre, notamment en ce qui concerne les AMP, les EIE et le règlement des différends. Ces positions préservent une marge de manœuvre dans les zones maritimes contestées et reflètent une préférence générale pour des résultats négociés plutôt que pour une décision contraignante rendue par un tiers.
La Chine a également proposé d’accueillir le Secrétariat du Traité à Xiamen, signalant ainsi son intérêt à façonner les résultats et les processus institutionnels par lesquels ces résultats sont produits. Si cette candidature aboutissait, elle conférerait à Beijing un rôle structurel dans l’administration quotidienne du Traité sur la haute mer à un moment décisif de son développement.
La question des grands fonds marins dans le Traité rend le positionnement institutionnel de la Chine particulièrement déterminant. En effet, la Chine détient le plus grand nombre de contrats d’exploration des grands fonds marins délivrés par l’Autorité internationale des fonds marins (AIFM). En tant que partie au Traité sur la haute mer, la Chine est à la fois tenue de promouvoir les objectifs de l’entente – y compris ses normes d’EIE – au sein du processus décisionnel de l’AIFM, tout en étant l’État ayant le plus grand intérêt commercial à ce que ces normes restent gérables. Cette situation crée un conflit structurel direct. Le Traité fixe des exigences en matière d’EIE nettement plus strictes que le projet de règlement existant de l’AIFM pour l’exploitation minière, et l’AIFM ne dispose pas encore des données scientifiques de référence, des connaissances sur les écosystèmes, ni de l’infrastructure de surveillance nécessaires pour y répondre. Les normes de gouvernance en cours d’élaboration détermineront donc dans la pratique si l’exploitation minière des grands fonds marins fera l’objet d’un véritable contrôle environnemental au titre du Traité ou si elle restera hors de sa portée réelle.
Les limites de gouvernance de l’ANASE et la contrainte financière
Sept États membres de l’Association des Nations de l’Asie du Sud-Est (ANASE) sont désormais parties au Traité sur la haute mer. La région dispose de mécanismes institutionnels de coopération en matière de biodiversité, et le Centre de l’ANASE pour la biodiversité, dont le siège est aux Philippines, a été désigné comme pôle régional Asie-Pacifique pour le suivi des engagements en matière de restauration des écosystèmes dans le cadre d’un nouveau partenariat FAO-CDB.
Cependant, les contraintes structurelles de l’ANASE demeurent importantes. Son mode de prise de décision fondé sur le consensus et ses principes de non-ingérence favorisent la cohésion régionale, mais limitent l’élaboration d’engagements contraignants ainsi que leur mise en œuvre. Ces limites se reflètent dans une ratification inégale du Traité : la Malaisie, la Thaïlande et le Brunéi ne l’ont pas encore ratifié. L’absence de la Malaisie est particulièrement notable compte tenu de son statut à la fois d’État membre de l’Initiative du Triangle de corail et de partie revendicatrice en mer de Chine méridionale. Il en résulte une posture régionale fragmentée, caractérisée par des obligations juridiques incohérentes. Cette situation pourrait également affaiblir la capacité de l’ANASE à adopter une position régionale cohérente concernant la mise en œuvre.
Le bilan environnemental de l’ANASE reflète un schéma similaire. L’Accord sur la pollution atmosphérique transfrontalière et l’Initiative du Triangle de corail témoignent d’une coopération soutenue, mais avec une application limitée et une forte dépendance à la mise en œuvre nationale. Il en résulte souvent une conformité sans appropriation, où les engagements formels ne se traduisent pas par des changements structurels.
Le financement renforce ces contraintes. Le Cadre mondial pour la biodiversité comprend des engagements visant à mobiliser 20 milliards $ US (27 milliards $ CA) par an d’ici 2025, puis 30 milliards $ US d’ici 2030. Or, les flux financiers étaient déjà insuffisants avant 2025, et le retrait des États-Unis des engagements climatiques internationaux ne fait qu’aggraver la situation. Pour les États d’Asie du Sud-Est, la mise en œuvre de mesures de conservation – telles que le suivi des pêches, la gestion des aires marines protégées et la restauration des écosystèmes – entraîne des coûts importants. En l’absence de financements adéquats, le fardeau de la mise en œuvre risque de peser de manière disproportionnée sur les pays en développement riches en biodiversité.
D’autres mécanismes, tels que le règlement de l’Union européenne sur la déforestation, les marchés du carbone bleu et les accords sous-régionaux en matière de pêche, offrent des solutions partielles, mais demeurent limités en portée et en cohérence. Dans l’ensemble, le modèle de gouvernance de l’ANASE et le déficit de financement mettent en évidence une contrainte centrale : bien que la région dispose d’une importance écologique et d’une capacité institutionnelle émergente pour mettre en œuvre le Traité sur la haute mer, elle ne bénéficie pas d’une gouvernance coordonnée ni d’un soutien financier durable permettant de le faire efficacement.
Le Canada : engagé, mais sans ratification
Le Canada se positionne depuis longtemps comme un champion de la gouvernance multilatérale en matière de biodiversité. Il a joué un rôle central dans la négociation du Traité sur la haute mer, a co-organisé la COP15 sur la biodiversité à Montréal et s’est engagé, dans sa stratégie indo-pacifique, en faveur d’un ordre maritime fondé sur des règles. Il a également soutenu les efforts de renforcement des capacités maritimes en Asie du Sud-Est, notamment en coopérant avec les Philippines en matière d’application de la réglementation sur la pêche et de connaissance du domaine maritime.
Le Canada apporte aussi une expérience pertinente en matière de gouvernance au régime du Traité sur la haute mer. Ses pratiques dans l’Arctique, en gestion de l’ambiguïté juridique, de la réglementation environnementale et des questions de souveraineté dans le passage du Nord-Ouest, sont semblables aux défis de gouvernance auxquels le régime du Traité sera confronté en mer de Chine méridionale. Sa stratégie indo-pacifique a de nouveau souligné son engagement en faveur d’un ordre maritime fondé sur des règles, notamment par le soutien apporté à ses partenaires d’Asie du Sud-Est pour lutter contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée grâce à des initiatives telles que le Programme de détection des navires clandestins. Ces capacités opérationnelles pourraient contribuer à une mise en œuvre efficace du Traité.
La ratification a toutefois traîné en longueur. Bien que le gouvernement fédéral s’y soit désormais engagé, le calendrier n’est toujours pas clair. Le 31 mars 2026, le premier ministre Mark Carney a lancé Une force de la nature : la stratégie du Canada pour protéger la nature, un investissement de 3,8 milliards $ CA dans la conservation qui prévoit 24,4 millions $ CA sur cinq ans pour ratifier le Traité et faire avancer sa mise en œuvre. Cette annonce met en adéquation les ambitions nationales du Canada en matière de conservation avec ses obligations internationales. La stratégie vise à faire passer la superficie des zones de conservation marines de 15,5 % à 28 %, pour atteindre 30 % d’ici 2030, et engage le Canada à se joindre au Panel Océan : une coalition de dirigeants mondiaux en exercice œuvrant pour faire progresser une gouvernance transformatrice des océans.
Si cet engagement est bienvenu, le retard pris a des conséquences. Une grande partie de l’architecture institutionnelle fondamentale du Traité sur la haute mer – organismes scientifiques, normes d’évaluation environnementale, procédures de gouvernance des AMP – est mise en place au moyen des processus de la PrepCom. Le Canada n’a participé à ces processus qu’en tant que signataire, sans droit de vote ni capacité formelle à influencer les décisions institutionnelles. Une fois le Traité ratifié, le Canada entrera dans un cadre de gouvernance dont les choix de conception initiaux ont été faits en grande partie sans lui.
D’autres puissances intermédiaires ont toutefois agi plus rapidement. Le Japon a ratifié le Traité et s’emploie activement à adapter sa mise en œuvre à la CNUDM, tout en renforçant sa coopération en matière de protection marine avec ses partenaires d’Asie du Sud-Est, notamment les Philippines. L’Australie, qui a coprésidé des réunions avant même la ratification officielle, devrait devenir partie au Traité d’ici août 2026, après avoir adopté la législation nationale nécessaire à sa mise en œuvre.
Cependant, d’autres puissances moyennes, telles que le Royaume-Uni et l’Allemagne, n’ont pas encore ratifié le Traité. Le fossé dans l’engagement des puissances moyennes a des conséquences lourdes. La Chine est à la table des négociations, les États-Unis ne le sont pas, la pression commerciale sur les fonds marins profonds s’intensifie, et les États d’Asie du Sud-Est disposent de capacités et d’une cohérence juridique limitées pour consolider seuls les résultats en matière de gouvernance. Sans la participation active d’un plus grand nombre d’États présentant un degré d’alignement et des capacités techniques comparables, les perspectives d’une mise en œuvre cohérente et fondée sur des règles dans les espaces maritimes contestés sont limitées. Le défi qui se pose désormais au Canada est d’accélérer le processus de ratification avant la COP1.
